1. Introduction
1.1 La politique fiscale du Canada joue un rôle important à l’égard de la capacité de notre pays de conserver et d’accroître sa compétitivité dans un contexte mondial en constante évolution. Notamment, le régime canadien de fiscalité internationale doit évoluer au rythme des tendances mondiales afin de soutenir les investissements commerciaux du Canada à l’étranger et d’attirer l’investissement étranger au Canada. Au cours des dernières années, le gouvernement du Canada a mis en œuvre des mesures qui ont favorisé la compétitivité de sa politique fiscale internationale. D’autres modifications sont déjà prévues qui renforceront la compétitivité du Canada au profit de tous les Canadiennes et Canadiens. Cependant, des modifications additionnelles au régime fiscal canadien — tout particulièrement à son régime de fiscalité internationale — pourraient s’avérer nécessaires.
1.2 Dans le budget de 2007, le gouvernement a annoncé qu’un groupe consultatif serait chargé d’examiner le régime canadien de fiscalité internationale. Le 30 novembre 2007, le ministre des Finances annonçait la création du Groupe consultatif sur le régime canadien de fiscalité internationale (le « Groupe consultatif »). La présidence et la vice-présidence sont assumées respectivement par Peter C. Godsoe, O.C. et Kevin J. Dancey, F.C.A. Les autres membres du Groupe consultatif sont James Barton Love, c.r., Nick Pantaleo, F.C.A., Finn Poschmann, Guy Saint-Pierre, C.C., et Cathy Williams.
Notre mandat : promouvoir l’avantage fiscal international du Canada
1.3 Le Groupe consultatif a pour mandat de formuler des recommandations qui serviront de cadre stratégique au gouvernement au moment d’établir sa politique sur la fiscalité internationale en ce qui concerne les investissements faits par les entreprises canadiennes à l’étranger ainsi que ceux faits par les entreprises étrangères au Canada.
1.4 Les recommandations du Groupe consultatif viseront à rendre le régime canadien de fiscalité internationale plus concurrentiel, plus efficient et plus équitable, à minimiser le coût de son observation par les entreprises et à faciliter sa gestion et son application par l’Agence du revenu du Canada (ARC). Le Groupe consultatif s’efforcera de formuler des recommandations pratiques à appliquer, qui rendront le régime canadien de fiscalité internationale plus certain et plus simple pour les grandes, moyennes et petites entreprises.
1.5 Le Groupe consultatif s’acquittera de son mandat tout en tenant compte des autres éléments de la politique stratégique globale du gouvernement. Établir l’avantage concurrentiel du Canada en matière de fiscalité est une question clé abordée dans le plan économique à long terme du gouvernement du Canada, Avantage Canada. Selon ce plan, pour élaborer la politique fiscale nécessaire à l’obtention de cet avantage, le Canada doit atteindre le taux d’imposition effectif sur les nouveaux investissements des entreprises le plus faible parmi les pays du G-7. Les recommandations du Groupe consultatif concernant le régime canadien de fiscalité internationale devront s’harmoniser à l’orientation préconisée par le plan économique à long terme du Canada.
1.6 Le Groupe consultatif suit aussi les travaux du Groupe d’étude sur les politiques en matière de concurrence (le « Groupe d’étude ») avec grand intérêt, puisque son mandat est complémentaire au sien et qu’il est important que la démarche stratégique du gouvernement soit coordonnée. À cet égard, deux extraits du document de consultation du Groupe d’étude, rendu public le 30 octobre 2007, nous serviront de guide1 :
Puisque son marché est petit, le Canada doit se tourner vers l’étranger. À cet égard, le Groupe d’étude s’est vu confier le mandat de trouver les meilleures façons d’encourager les sociétés canadiennes à investir à l’étranger.
[…] le gouvernement a un rôle important à jouer en mettant en place les conditions qui feront du Canada un lieu où les Canadiens et les étrangers voudront investir.
1.7 Les travaux du Groupe d’étude et ceux du Groupe consultatif reposent sur la même prémisse : les investissements faits par les Canadiens sur les marchés étrangers et ceux faits au Canada par les résidents d’autres pays sont essentiels à la croissance et au développement à long terme du Canada. Par conséquent, le régime canadien de fiscalité internationale doit encourager à la fois les investissements canadiens faits à l’étranger et les investissements étrangers faits au pays.
1.8 Le Groupe consultatif s’attardera principalement aux incidences du régime de fiscalité internationale du Canada sur les entreprises canadiennes qui investissent à l’étranger ainsi que sur les entreprises étrangères qui investissent au pays.
1.9 Bien que le Groupe consultatif n’ait pas à veiller à ce que ses recommandations soient neutres sur le plan budgétaire, il prendra en considération les incidences sur les revenus du gouvernement qu’aurait toute proposition.
1.10 Le Groupe consultatif dispose d’un secrétariat et compte sur le ministère des Finances et l’ARC pour obtenir des renseignements et des données concernant le régime actuel. Ces données l’aideront à évaluer les préoccupations potentielles ayant trait au régime actuel et leur importance. Le Groupe consultatif obtiendra également des renseignements et des analyses de politique en demandant à des contractuels indépendants d’effectuer de la recherche sur des sujets précis, notamment pour effectuer des analyses comparatives du régime canadien de fiscalité internationale et pour comprendre les orientations futures possibles des principaux concurrents du Canada.
1.11 Le Groupe consultatif compte remettre ses recommandations au ministre des Finances d’ici le 1er décembre 2008.
Contexte fiscal actuel
1.12 Donner un avantage fiscal aux entreprises canadiennes est un élément clé du plan économique à long terme du gouvernement. Les régimes fiscaux intérieur et international du Canada sont liés, et des modifications au régime fiscal intérieur peuvent influer sur la compétitivité des entreprises canadiennes au pays et à l’étranger. L’un des plus importants éléments de la fiscalité intérieure qui influe sur la compétitivité des entreprises canadiennes est le taux d’imposition des sociétés. Le taux général d’imposition du revenu des sociétés, qui était d’environ 34 % au début de 2007, passera à environ 25 % en 2012 (en supposant qu’un taux provincial de 10 % soit en vigueur en 2012). Cette réduction par le gouvernement du taux d’imposition des sociétés ainsi que l’objectif d’offrir aux nouveaux investissements des entreprises le taux d’imposition effectif le plus faible parmi les pays du G-7 témoignent d’une politique concurrentielle en matière de fiscalité internationale.
1.13 Le régime de fiscalité internationale du Canada devrait appuyer à la fois les Canadiens qui investissent à l’étranger et les étrangers qui investissent au Canada, afin de promouvoir la croissance et la productivité de l’économie canadienne et de créer des richesses dont tous les Canadiens profiteront. Les figures suivantes montrent les investissements directs faits par des étrangers au Canada et ceux faits par des Canadiens à l’étranger.
Investissements directs par des Canadiens à l’étranger et par des étrangers au Canada, flux, 1970-2006 (milliards de dollars)
Source : Statistique Canada, tableau no 376-0015 de CANSIM.
Investissements directs par des Canadiens à l’étranger et par des étrangers au Canada, stocks, 1970-2006 (milliards de dollars)
Source : Statistique Canada, tableau no 376-0037 de CANSIM.
1.14 À la lumière des changements observés dans le paysage économique depuis quelques années, il est très important de veiller à la compétitivité du régime fiscal international du Canada. Comme le montrent les figures précédentes, les entreprises canadiennes investissent de plus en plus à l’étranger et les entreprises étrangères font de même au Canada. Une part grandissante de ces investissements sont faits par des organismes exonérés d’impôt, y compris des fonds souverains.
1.15 Les concurrents étrangers des entreprises canadiennes gagnent en force et en nombre, soutenus assez souvent par les politiques fiscales de leur pays d’origine. Certains pays ont déjà diminué leur taux d’imposition des sociétés dans le cadre de leurs efforts pour obtenir capitaux, emplois et croissance. À titre d’exemple, le taux moyen d’imposition des sociétés des pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) est passé de 34,1 % en 2000 à 27,8 % en 2007. Un pays peut modifier ses règlements concernant les investissements des entreprises et transformer le paysage concurrentiel à tout moment. La politique fiscale canadienne doit prévoir les changements continus qui surviennent dans l’environnement fiscal mondial et posséder la souplesse requise pour s’y adapter.
Vers un cadre stratégique fiscal
1.16 La mise en place d’une politique sur la fiscalité internationale nécessite des choix et présente des contraintes d’ordre pratique. En tenant compte de cela, les points de vue initiaux du Groupe consultatif relatifs à un cadre stratégique qui servirait à élaborer une politique sur la fiscalité internationale au Canada sont les suivants :
- Le régime canadien de fiscalité internationale a bien servi les intérêts du pays à plusieurs égards durant les dernières décennies. Les modifications à y apporter ne devraient toucher que les secteurs où une amélioration notable peut être apportée.
- Le régime fiscal canadien devrait appuyer l’objectif d’attirer l’investissement étranger. Ce faisant, les règles fiscales canadiennes devraient viser à assurer un traitement fiscal équitable aux activités commerciales menées au Canada par des entreprises étrangères et canadiennes tout en veillant à ce que le revenu de source canadienne soit défini et imposé convenablement.
- Plusieurs pays veulent adopter des règles fiscales touchant l’investissement à l’étranger qui rendent leurs entreprises concurrentielles. Au Canada, ces règles devraient viser à maintenir et à promouvoir la compétitivité des entreprises canadiennes œuvrant à l’étranger.
- La simplicité et la certitude au niveau de l’administration et de l’application des lois fiscales importent aux contribuables. Les investissements des entreprises se font à long terme, et des modifications subites apportées à la politique fiscale sans une période de transition appropriée créent d’importantes perturbations. Il faut éviter la complexité sauf, par exemple, si elle est nécessaire pour protéger les recettes fiscales.
- Pour veiller à ce que les régimes internationaux d’imposition des sociétés et de retenue d’impôt du Canada demeurent concurrentiels, il faudrait les comparer régulièrement aux normes internationales et prévoir les tendances et les changements à l’échelle mondiale.
- Il faut clarifier la notion d’équité en matière de fiscalité internationale. Le Groupe consultatif reconnaît que cette question requiert d’effectuer des choix de politiques parmi des objectifs contradictoires. Le point de vue initial du Groupe consultatif est que la notion « d’équité horizontale », qui prévoit que des contribuables se retrouvant dans des situations similaires sont traités de façon similaire, est un principe directeur utile. Cette interprétation de la notion d’équité est conforme aux principes mentionnés précédemment et se résume comme suit :
- Le régime d’imposition des investissements étrangers au Canada devrait contribuer à l’existence de règles du jeu équitables en ce concerne les activités commerciales ayant cours au pays.
- Les règles canadiennes concernant l’imposition des investissements canadiens à l’étranger devraient être concurrentielles en regard des règles en vigueur dans d’autres pays importants.
Domaines particuliers étudiés
Imposition de l’investissement canadien à l’étranger : maintenir la compétitivité des entreprises canadiennes
1.17 Le marché intérieur canadien est petit : les entreprises canadiennes éprouvent de la difficulté à réaliser des économies d’échelle sur le plan mondial en œuvrant uniquement à l’intérieur du marché canadien. L’investissement à l’étranger revêt donc une grande importance pour les entreprises canadiennes qui cherchent à croître et à livrer concurrence aux entreprises étrangères ayant accès à des marchés plus vastes. L’investissement à l’étranger offre aussi aux entreprises canadiennes un moyen essentiel d’acquérir de nouvelles technologies et de se procurer les ressources et les compétences pouvant ne pas être disponibles au Canada. Cela hausse le potentiel économique des entreprises canadiennes et la valeur de leurs employés, un avantage dont profitent tous les Canadiens.
1.18 Un certain nombre de pays ont entrepris de modifier leur régime actuel d’imposition des revenus étrangers gagnés par des entités étrangères détenues par les résidents de ces pays ou de procéder à un examen approfondi de ce régime. Pour certains pays, l’objectif du changement ou le but de l’examen semble être de rapprocher leur régime d’imposition des revenus étrangers d’un « régime d’exemption », ou de renforcer leur régime d’exemption existant afin de stimuler la compétitivité de leurs entreprises œuvrant sur les marchés mondiaux2.
1.19 À la lumière de tels changements dans ces pays, la décision du gouvernement de revoir son régime de fiscalité internationale actuel régissant les investissements canadiens à l’étranger est fort à propos. Toutefois, il est utile de mentionner que les pays désirant se doter d’un régime d’exemption envisagent d’adopter certaines caractéristiques du régime canadien actuel. Considérant les modifications possibles au régime canadien actuel, le Groupe consultatif a comme opinion préliminaire que ce régime devrait demeurer au fondement de l’approche canadienne à l’égard de l’investissement canadien à l’étranger. En conséquence, le Groupe consultatif croit que tout changement apporté au régime canadien actuel ne serait vraisemblablement pas aussi étendu que ceux apportés par d’autres pays.
1.20 Le Groupe consultatif étudiera le régime actuel et déterminera s’il peut faire des recommandations sur la façon d’en améliorer l’efficience, la simplicité et la compétitivité. Tout particulièrement, il déterminera s’il est possible d’améliorer le régime actuel d’imposition des dividendes reçus de sociétés étrangères affiliées en étudiant la portée de l’exemption, le traitement des gains en capital résultant de la disposition d’actions de sociétés étrangères affiliées et l’attribution de coûts aux revenus de source étrangère.
Imposition de l’investissement étranger au Canada : assujettir les investissements canadiens et étrangers à des règles du jeu équitables
1.21 Le Canada accorde une grande importance à l’investissement étranger, car ce dernier est source d’emplois hautement spécialisés, d’activités de recherche-développement, de technologies et de capital humain. Le Canada a tout à gagner en attirant de tels investissements, et sa politique fiscale devrait appuyer cet objectif. De plus, le régime fiscal devrait traiter de façon similaire les investisseurs étrangers et canadiens ayant des activités commerciales au pays.
1.22 À cette fin, les règles fiscales du Canada devraient viser un équilibre entre la volonté des entreprises canadiennes et étrangères d’obtenir un traitement semblable et le fait de veiller à ce que le revenu de source canadienne soit défini et imposé convenablement. L’examen des règles fiscales du Canada applicables aux investissements étrangers au pays, telles que certaines règles touchant la déductibilité de l’intérêt, sera donc empreint d’une volonté d’atteindre un équilibre entre ces objectifs.
Autres domaines étudiés
1.23 Le Canada a récemment aboli la retenue d’impôt sur tout intérêt payé à des personnes sans lien de dépendance et éliminera progressivement la retenue d’impôt sur les intérêts versés entre le Canada et les États-Unis à des personnes avec lien de dépendance. Le Groupe consultatif examinera la nécessité d’élargir cet objectif.
1.24 Les règles touchant les prix de transfert sont cruciales pour attribuer les gains et les revenus associés à des transactions internationales. Le Groupe consultatif consultera les contribuables et l’ARC pour trouver des façons possibles d’améliorer la gestion de ces règles.
1.25 Un régime plus simple et convivial, facile à administrer et à s’y conformer et qui fournit les renseignements pertinents sur le régime fiscal canadien est souhaitable. Le Groupe consultatif examinera la façon d’améliorer ces aspects du régime canadien de fiscalité internationale.
1.26 Le Groupe consultatif aimerait savoir si l’augmentation des investissements canadiens et étrangers par des organismes exonérés d’impôt soulève des questions particulières qui doivent être traitées durant l’évaluation du régime canadien de fiscalité internationale.
1.27 Le régime de fiscalité internationale du Canada comprend plusieurs règles complexes s’appliquant à de nombreuses transactions et de nombreux contribuables. Plusieurs enjeux et questions d’intérêt qui ne sont pas abordés dans ce document pourraient être mis de l’avant au cours de nos consultations. De même, plusieurs options autres que celles identifiées dans ce document peuvent être considérées. Le Groupe consultatif souhaite recevoir des suggestions et commentaires sur toutes les questions et options associées à l’imposition des entreprises internationales.
Invitation à présenter des mémoires
1.28 Le Groupe consultatif mettra sur pied un processus consultatif ouvert afin d’obtenir des commentaires d’un vaste éventail de parties intéressées, y compris les petites, moyennes et grandes entreprises.
1.29 Le Groupe consultatif invite toutes les parties intéressées à présenter par écrit un mémoire d’ici le 15 juillet 2008. Tous les mémoires soumis seront étudiés attentivement et seront affichés sur le site Web du Groupe consultatif (www.apcsit-gcrcfi.ca), à moins d’indication contraire. Le Groupe consultatif demande que les mémoires soient rédigés en français ou en anglais.
1.30 Le chapitre 6 fournit plus de détails sur le processus de consultation et la façon de soumettre un mémoire au Groupe consultatif.
1 Groupe d’étude sur les politiques en matière de concurrence, Investir dans la position concurrentielle du Canada, 30 octobre 2007, page 3.
2 Pour obtenir des références bibliographiques sur les études publiées à ce sujet, notamment au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande et aux États-Unis, voir l’annexe « Rapports choisis sur la fiscalité internationale ».