3. Imposition des investissements directs étrangers au Canada
3.1 Les investissements directs que font les sociétés étrangères au Canada revêtent une grande importance pour le bien-être économique du Canada. Les investissements directs étrangers créent de l’activité économique et de l’emploi au Canada. Ils contribuent à la croissance et à la productivité de l’économie canadienne en favorisant la concurrence et le transfert de nouvelles technologies au Canada.
3.2 L’imposition de l’investissement direct étranger au Canada doit cibler un équilibre entre deux objectifs. Premièrement, le régime fiscal canadien devrait, dans la mesure où c’est approprié, mettre les investisseurs étrangers et les investisseurs canadiens sur un pied d’égalité. Deuxièmement, les entités étrangères qui gagnent un revenu d’entreprise au Canada devraient s’acquitter de leurs charges fiscales sur ce qui est à juste titre considéré comme un revenu de source canadienne.
3.3 Le gouvernement a récemment adopté plusieurs changements qui visent à faire du Canada un endroit plus attrayant pour les entreprises. Des réductions importantes au taux fédéral d’imposition des sociétés ont été adoptées, suite auxquelles le taux passera de 20,5 % en 2008 à 15 % en 2012. Le gouvernement a aboli depuis le 1er janvier 2008 la retenue d’impôt sur l’intérêt payé à des créanciers étrangers sans lien de dépendance, et la retenue d’impôt sur l’intérêt payé à des créanciers américains ayant un lien de dépendance sera abolie progressivement sur trois ans en vertu des changements à être apportés à la convention fiscale entre le Canada et les États-Unis.
3.4 Un des principes directeurs relatifs à l’imposition de l’investissement étranger au Canada est qu’il faut veiller à ce que les revenus d’entreprises provenant de sources canadiennes soient dûment définis et assujettis à l’impôt. La politique canadienne consistant à établir un taux d’imposition des sociétés faible appuie ce principe; elle encourage l’investissement, réduit l’incitation au transfert de revenu à l’étranger et diminue la pression exercée sur les règles applicables au calcul du revenu d’entreprise de source canadienne.
3.5 Les sections qui suivent se penchent sur deux aspects importants de l’imposition des investissements étrangers au Canada. La première section porte sur le traitement fiscal des frais d’intérêt engagés par les sociétés canadiennes ayant emprunté auprès de certains non-résidents et considère la pertinence du traitement actuel à la lumière des deux objectifs mentionnés précédemment. La section suivante examine l’accès des investisseurs étrangers au réseau canadien de conventions fiscales. Le régime canadien de retenue d’impôt est discuté au chapitre 4. Bien que la retenue d’impôt touche à la fois l’investissement canadien à l’étranger et l’investissement étranger au Canada, le fait de réduire ou d’éliminer la retenue applicable à d’autres paiements pourrait exercer une pression supplémentaire sur certaines règles touchant l’investissement étranger au Canada, par exemple les dispositions relatives à la capitalisation restreinte.
Traitement fiscal des frais d’intérêt engagés par les sociétés canadiennes détenues de l’étranger
Règles en vigueur
3.6 Les frais d’intérêt encourus au Canada par les filiales canadiennes d’entreprises étrangères sont généralement déductibles en vertu des règles qui s’appliquent également aux autres sociétés canadiennes.
3.7 Les dispositions canadiennes relatives à la « capitalisation restreinte », qui s’appliquent aux sociétés canadiennes ayant contracté des dettes envers certains non-résidents (actionnaires étrangers disposant d’intérêts importants dans ces sociétés et personnes non résidentes ayant un lien de dépendance avec des actionnaires importants), sont une exception digne de mention à ce traitement fiscal général6. En vertu de ces dispositions, l’intérêt payé par une société canadienne sur un prêt consenti par de tels non-résidents n’est pas déductible dans la mesure où de tels prêts sont deux fois plus élevés que les capitaux propres (définis par des règles de calcul spéciales) de cette société. En 2000, le Canada a ramené de 3:1 à 2:1 le ratio dettes-capitaux propres maximal permis en vertu des dispositions relatives à la capitalisation restreinte.
3.8 Règle générale, ces dispositions ne s’appliquent pas aux prêts consentis par des tiers canadiens ou étrangers. Les frais d’intérêt ainsi visés par ces dispositions ne peuvent pas être reportés à des exercices futurs.
Questions soulevées par les règles en vigueur
3.9 La déductibilité des dépenses d’entreprises véritables encourues par des filiales canadiennes de sociétés étrangères, y compris les frais d’intérêt, est acceptable d’un point de vue de politique de l’impôt. Au Canada, l’impôt sur les sociétés est surtout un impôt sur le bénéfice net, et la déductibilité des dépenses d’entreprises permet un allègement à l’égard des dépenses encourues pour produire un revenu. La déductibilité des frais d’intérêt diminue les revenus du gouvernement tirés de l’impôt sur les sociétés, mais elle diminue aussi le coût du capital pour les entreprises étrangères désireuses d’investir au Canada. Sur le plan fiscal, les pertes assumées par le gouvernement associées à la déductibilité de l’intérêt doivent être mises en relation avec les avantages économiques que confèrent les investissements directs étrangers à l’économie canadienne.
3.10 Dans certaines situations, la déductibilité sans restriction des frais d’intérêt payés par les sociétés canadiennes détenues de l’étranger peut ne pas être souhaitable. Il est raisonnable de se demander si les dispositions canadiennes relatives à la capitalisation restreinte sont bien adaptées à de telles situations.
3.11 Les dispositions relatives à la capitalisation restreinte ont été adoptées parce que les entreprises étrangères peuvent d’ordinaire choisir entre la dette et les capitaux propres pour financer leurs filiales canadiennes, ce qui leur permet d’optimiser leur structure financière d’un point de vue fiscal. Le ratio dettes-capitaux propres maximal actuel est de 2:1 et, tel que mentionné, ne comprend que les dettes de certains non-résidents. La question se pose à savoir si ce ratio est une bonne approximation du montant de dettes entre parties liées qu’une société canadienne détenue de l’étranger devrait pouvoir contracter au Canada. En l’absence d’un principe définissant le niveau adéquat de dettes entre parties liées, il n’y a pas de façon évidente de régler cette question.
3.12 Les dispositions actuelles de la loi ne s’appliquent pas aux emprunts faits par des sociétés canadiennes détenues de l’étranger auprès de tiers canadiens ou étrangers. Une entreprise étrangère préférera que sa filiale canadienne emprunte si la déduction réclamée au Canada par la filiale a une plus grande valeur que celle qui serait réclamée dans le pays de la société mère si cette dernière contractait l’emprunt. L’incitation à agir de la sorte diminuera au fur et à mesure que le taux d’imposition du revenu des sociétés sera réduit.
3.13 La question à savoir si les dispositions canadiennes relatives à la capitalisation restreinte s’appliquent ou non dépend du niveau d’endettement d’une société canadienne détenue de l’étranger, et non pas de l’usage fait des fonds empruntés. Il s’ensuit que la filiale canadienne d’une société étrangère pourrait contracter des dettes au Canada — à l’intérieur des limites prescrites par les dispositions relatives à la capitalisation restreinte, si celles-ci s’appliquent — et utiliser les fonds empruntés pour investir à l’étranger. Se servir du Canada comme d’un tremplin pour financer les investissements faits à l’étranger est efficace sur le plan fiscal dans la mesure où la dette contractée au Canada permet à l’entreprise étrangère d’alléger l’ensemble de son fardeau fiscal et/ou si l’imposition par le Canada du revenu tiré des investissements dans le pays tiers est une solution plus avantageuse que d’investir directement dans ce pays.
Options à envisager
3.14 S’il semble nécessaire d’apporter d’autres modifications aux dispositions canadiennes relatives à la capitalisation restreinte, différentes possibilités peuvent être envisagées. Le ratio dettes-capitaux propres maximal permis pourrait être ajusté ou la base du calcul du ratio, élargie afin d’inclure les emprunts contractés auprès de tiers et garantis par une société étrangère liée. Par ailleurs, certains soutiennent que les dispositions relatives à la capitalisation restreinte devraient s’appliquer uniquement lorsque les actionnaires sont indifférents quant au financement de leurs filiales au moyen de dettes ou de capitaux propres, puisqu’ils peuvent alors utiliser le surendettement pour obtenir un résultat fiscal spécifique. Ce point de vue sous-entend que les questions du choix d’un ratio dettes-capitaux propres approprié et de l’éventail d’actionnaires ou de créanciers avec lien de dépendance devant être assujettis aux règles devraient être réexaminées, mais que le régime de capitalisation restreinte ne devrait pas s’étendre aux emprunts contractés avec des tiers. D’autres modifications plus techniques pourraient également être apportées, notamment pour que les dispositions relatives à la capitalisation restreinte s’appliquent dorénavant aux entités non constituées en société telles que les fiducies et les sociétés de personnes.
3.15 Une approche différente, en vigueur au Royaume-Uni ainsi que dans d’autres pays européens, repose sur le principe dit « de pleine concurrence » qui fut élaboré dans le contexte des prix de transfert. Selon cette approche, l’intérêt payé par une société à un prêteur apparenté est déductible si une société semblable aurait pu emprunter la même somme d’un prêteur non lié. En théorie, cette approche a pour avantage que la dette maximale qu’une société peut contracter est établie selon sa situation particulière, évitant ainsi les limites arbitraires établies relativement à certaines moyennes du secteur industriel ou de l’ensemble de l’économie. Toutefois, cette approche peut s’avérer difficile à mettre en œuvre et être une source d’incertitude pour les contribuables quant aux frais d’intérêt maximaux qui pourront être déduits.
3.16 Certains pays ont adopté des dispositions relatives à la capitalisation restreinte élargies qui s’appliquent à toutes les sociétés, et non seulement aux sociétés nationales détenues de l’étranger. Le recours à une telle approche nécessite de régler plusieurs questions épineuses, y compris les tâches complexes de trouver un ratio dettes-capitaux propres convenable (tout en gardant à l’esprit les différences entre les divers secteurs de l’économie) et de définir les éléments nécessaires à ce calcul.
3.17 Une autre option qui s’offre est d’adopter une disposition dite « contre le dépouillement des gains ». Une telle approche plafonne les intérêts qu’une société détenues de l’étranger peut déduire sur la base de la capacité d’emprunt de cette société (capacité généralement déterminée par les revenus avant impôt, intérêts, dépréciation et amortissement). Les États-Unis, l’Allemagne, l’Italie et la France utilisent cette approche (certains de ces pays ont aussi des dispositions relatives à la capitalisation restreinte). Des exemples de l’application des dispositions relatives à la capitalisation restreinte et des dispositions contre le dépouillement des gains sont fournis dans l’encadré ci-dessous.
Limiter la déductibilité de l’intérêt : dispositions relatives à la capitalisation restreinte et dispositions contre le dépouillement des gains |
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Cet exemple illustre deux options qui pourraient être utilisées pour imposer un plafond aux frais d’intérêt déductibles par la filiale canadienne (« FilCan ») d’une entreprise étrangère (« SoÉtran »). Faits essentiels :
Dispositions relatives à la capitalisation restreinte Les pays ayant des dispositions relatives à la capitalisation restreinte refusent d’accorder la déductibilité de l’intérêt payé sur une dette qui dépasse un ratio déjà établi. À titre d’exemple, au Canada, l’intérêt payé à un actionnaire étranger lié n’est pas déductible dans la mesure où la dette sous-jacente est deux fois plus élevée que le capital fourni par cet actionnaire. Selon cette disposition, l’intérêt que FilCan verse à SoÉtran dans le scénario A concernant le prêt de 4 millions de dollars est entièrement déductible au Canada, puisque le prêt est inférieur au double du capital fourni par SoÉtran (4 millions de dollars < 2 x 6 millions de dollars = 12 millions de dollars). Selon le scénario B, le prêt que SoÉtran consent à FilCan dépasse de 1 million de dollars le seuil maximal permis en vertu des dispositions relatives à la capitalisation restreinte (7 millions de dollars > 2 x 3 millions de dollars = 6 millions de dollars). Ainsi, 1/7 de l’intérêt que FilCan verse à SoÉtran (1/7 x 7 millions de dollars x 10 % = 100 000 $) n’est pas déductible. Dispositions contre le dépouillement des gains Les pays ayant adopté des dispositions contre le dépouillement des gains refusent d’accorder la déductibilité de l’intérêt payé sur une dette, si ce dernier dépasse une certaine fraction du revenu de l’emprunteur (en général, les revenus avant impôt, intérêts, dépréciation et amortissement). À titre d’exemple, supposons que le Canada plafonne les intérêts déductibles par FilCan à 50 % de ses revenus. FilCan n’est pas assujettie à ce plafond dans le scénario A, puisque les intérêts versés (4 millions de dollars x 10 % = 400 000 $) sont inférieurs à la moitié de ses revenus (1 million de dollars x 50 % = 500 000 $). Selon le scénario B, les intérêts versés (7 millions de dollars x 10 % = 700 000 $) dépassent de 200 000 $ ce plafond, et ce montant n’est donc pas déductible. |
Questions concernant le traitement fiscal des frais d’intérêt payés par les sociétés canadiennes détenues de l’étranger
- Le recours à la dette par les sociétés canadiennes détenues de l’étranger soulève-t-il des préoccupations du point de vue de la politique de l’impôt?
- Les transactions particulières et les structures de planification fiscales utilisées par les entreprises étrangères pour financer leurs filiales canadiennes soulèvent-elles des questions du point de vue de la politique de l’impôt?
- Le Canada devrait-il modifier ses dispositions actuelles relatives à la capitalisation restreinte? Devrait-il envisager une autre option?
Investissement direct étranger au Canada et chalandage fiscal
Règles en vigueur
3.18 Une convention fiscale est une entente conclue entre deux ou plusieurs pays, ayant pour but d’éviter la double imposition au niveau international et de limiter l’évasion fiscale à l’égard de l’imposition du revenu et du capital. Les conventions fiscales n’imposent pas d’impôts nouveaux ou additionnels : elles ne font qu’alléger l’impôt qui serait autrement perçu en vertu des lois fiscales des pays signataires des conventions. De ce fait, les conventions fiscales peuvent procurer aux investisseurs d’importants avantages fiscaux, comme des retenues d’impôt plus faibles sur des paiements transfrontaliers, une imposition moindre des gains en capital dans les pays où ces gains ont été réalisés, et des mesures dans leur pays de résidence pour éliminer la double imposition.
3.19 L’expression « chalandage fiscal » décrit une situation en vertu de laquelle un résident d’un pays donné (le « pays de résidence ») qui obtient un revenu ou un gain en capital d’un autre pays (le « pays d’origine ») peut se prévaloir d’une convention fiscale en vigueur entre le pays d’origine et un pays tiers qui propose un traitement fiscal plus généreux que celui qui prévaudrait autrement. Une telle situation se présente si la personne réside dans un pays qui n’a pas ratifié de convention fiscale avec le pays d’origine, ou parce que la convention fiscale entre le pays d’origine et le pays de résidence propose un traitement fiscal moins généreux que la convention fiscale entre le pays d’origine et le pays tiers7.
3.20 En vertu de ses conventions fiscales, le Canada accorde généralement des taux de retenues d’impôt plus faibles aux « bénéficiaires effectifs » des paiements assujettis à ces retenues. Jusqu’à tout récemment, la pratique du Canada à cet égard était qu’il est préférable de se fier à des dispositions générales anti-évitement pour contrer le chalandage fiscal plutôt que d’ajouter des dispositions anti-chalandage fiscal détaillées à ses conventions, comme c’est le cas aux États-Unis. Le Canada a récemment convenu, parmi les changements annoncés le 21 septembre 2007, d’ajouter une telle disposition détaillée à la convention fiscale entre le Canada et les États-Unis8. On ne sait pas si une telle disposition sera ajoutée aux conventions fiscales qui seront négociées à l’avenir par le Canada.
Questions soulevées par les règles en vigueur
3.21 Les conventions fiscales conclues par le Canada diffèrent à de nombreux égards, ce qui peut donner lieu à de l’arbitrage par chalandage fiscal, d’autant plus que le Canada a ratifié des conventions avec un certain nombre de pays qui ont chacun un réseau élargi de conventions et qui soit n’imposent pas ou peu le revenu, soit offrent des régimes fiscaux préférentiels aux investisseurs.
3.22 Les différences entre les taux de retenue d’impôt prévus aux conventions fiscales conclues par le Canada peuvent s’expliquer par la longue période de temps pouvant s’écouler avant qu’une modification à la politique concernant les conventions fiscales ne puisse être mise en œuvre. Certaines différences semblent refléter des choix délibérés de politique. À titre d’exemple, le Canada a négocié des exemptions spécifiques à la retenue d’impôt, surtout avec quelques pays signataires de conventions importants. Notamment, une fois que les changements à la convention fiscale entre le Canada et les États-Unis seront ratifiés, les États-Unis seront le seul pays avec qui le Canada accepte d’éliminer la retenue d’impôt sur les intérêts payés à des prêteurs liés (voir le chapitre 4). Le Canada a aussi convenu avec un certain nombre de pays d’abolir la retenue d’impôt sur les redevances à l’égard des logiciels, des brevets et du savoir-faire.
Options à envisager
3.23 Tel que mentionné ci-dessus, certains avantages découlant des conventions sont limités aux « bénéficiaires effectifs » qui sont des résidents d’un pays ayant signé une convention. L’ARC a remis en question certaines structures en se basant sur le fait que la personne qui est un résident du pays ayant signé une convention et qui reçoit le paiement n’est pas le bénéficiaire effectif et que par conséquent les avantages de la convention ne devraient pas être accordés. Une option qui s’offre est de définir l’expression « bénéficiaire effectif » dans les lois fiscales canadiennes, et d’y préciser les critères auxquels une personne est tenue de répondre pour être considérée comme bénéficiaire effectif d’un flux de revenu. Cette approche offrirait plus de clarté et de certitude tant aux contribuables qu’à l’ARC. Une autre option est que le Canada mette à jour chacune de ses conventions fiscales en y ajoutant une disposition anti-chalandage fiscal précise et détaillée, semblable à celle qui est incluse dans la plupart des conventions fiscales conclues par les États-Unis. Une telle disposition anti-chalandage fiscal pourrait également être intégrée aux lois fiscales canadiennes, bien que cela puisse soulever des questions concernant une possible dérogation aux conventions fiscales existantes.
3.24 Lors de l’évaluation de ces options, il importe de tenir compte de la façon d’assurer un équilibre adéquat entre le risque actuel (s’il y en a un) à l’égard de l’assiette fiscale canadienne, le fardeau additionnel lié au coût d’observation qui pourrait être imposé aux investisseurs étrangers et canadiens en vertu de certaines options, et le fait que le Canada doit continuer à attirer les capitaux étrangers. Dans la mesure où certaines de ces options seraient appliquées de façon réciproque, il importe aussi de tenir compte de l’incidence de celles-ci à l’égard des sociétés canadiennes effectuant des investissements directs à l’étranger.
Questions concernant le chalandage fiscal
- L’assiette fiscale du Canada est-elle menacée par le chalandage fiscal?
- Quelles dispositions des conventions fiscales sont plus à même d’encourager le chalandage fiscal?
- Le Canada devrait-il envisager d’ajouter des dispositions dans ses conventions ou ses lois fiscales afin de dissuader les investisseurs de se livrer au chalandage fiscal?
Autres questions concernant l’investissement étranger au Canada
- Les investissements faits au Canada par des fonds souverains et d’autres organismes exonorés d’impôt étrangers soulèvent-ils des questions?
- Y a-t-il d’autres questions ou options reliées aux investissements étrangers au Canada qui devraient être revues et étudiées?
6 Bien que ces règles soient d’une portée étendue et puissent s’appliquer à des situations où une société canadienne n’a pas d’actionnaire étranger, l’emphase dans ce document est mise sur les situations où une société canadienne est détenue par un actionnaire étranger. Aux fins de ce document, de telles sociétés canadiennes sont désignées par l’expression « sociétés canadiennes détenues de l’étranger ».
7 Le moyen habituel que choisit une personne qui réside dans un pays donné pour se prévaloir des avantages offerts par une convention fiscale entre un pays d’origine et un pays tiers est de créer une société dans le pays tiers, société par laquelle vont transiter les revenus ou le gain en capital. À titre d’exemple, un investisseur peut prêter des fonds à un emprunteur étranger en créant une société dans un pays tiers par laquelle vont transiter les fonds. Une telle structure triangulaire est efficace sur le plan fiscal, à la condition que la convention fiscale entre le pays d’origine et le pays tiers accorde un taux de retenue d’impôt plus faible que celui qui aurait été imposé si l’intérêt avait été versé directement de l’emprunteur au prêteur, et à la condition que le revenu d’intérêt ne soit pas assujetti à un impôt élevé dans le pays tiers.
8 Une telle disposition fait partie de la convention fiscale entre le Canada et les États-Unis depuis 1995, mais ne s’applique pour l’instant qu’aux fins de la fiscalité américaine.