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3. Principes d’orientation de la politique du Canada en matière de fiscalité internationale

Introduction

3.1   Disposer d’un ensemble de principes clairs et bien fondés est indispensable à l’établissement de la politique gouvernementale en toute matière. De tels principes offrent une direction à la politique fiscale pour le présent et l’avenir et peuvent orienter les décisions entre différentes alternatives.

3.2   Dans ce chapitre, le Groupe consultatif élabore ce qu’il estime être les principes devant guider le régime canadien de fiscalité internationale. Ces principes ont orienté le Groupe consultatif lors de l’élaboration de nos recommandations.

3.3   Le Groupe consultatif reconnaît que l’établissement d’une politique sur la fiscalité internationale comporte des compromis et des contraintes pratiques. Le Groupe consultatif est d’avis que les responsables de l’élaboration des politiques en cette matière doivent s’appuyer sur les principes suivants :

1	Le régime de fiscalité internationale du Canada applicable aux entreprises canadiennes qui investissent à l’étranger doit être concurrentiel vis-à-vis les régimes fiscaux de nos principaux partenaires commerciaux.
2	Le régime de fiscalité internationale du Canada doit traiter de façon similaire les investisseurs étrangers et les investisseurs canadiens, tout en s’assurant que les revenus de source canadienne soient définis et imposés convenablement.
3	Le régime de fiscalité internationale du Canada doit comporter des mesures appropriées afin de protéger adéquatement l’assiette fiscale du Canada.
4	Le régime de fiscalité internationale du Canada doit être facile à comprendre, à observer, à administrer et à exécuter, tant au bénéfice des contribuables que de l’ARC.
5	Toute modification importante du régime canadien de fiscalité internationale doit faire l’objet d’une consultation en bonne et due forme.
6	Le régime canadien de fiscalité internationale doit être comparé régulièrement aux régimes fiscaux de nos principaux partenaires commerciaux.

3.4   Nous estimons qu’un régime de fiscalité internationale qui est conforme à ces principes sera concurrentiel, efficient, équitable et qu’il mènera à des résultats prévisibles et certains. Il sera également moins onéreux pour les entreprises de se conformer à un tel régime¹⁴ et plus facile pour l’ARC de l’administrer et de l’exécuter.

Un régime fiscal concurrentiel pour les Canadiens qui investissent à l’étranger

3.5   La compétitivité du régime fiscal canadien pour les entreprises qui investissent à l’étranger a fait l’objet des préoccupations du gouvernement depuis sa mise en place vers le milieu des années 1970. Plusieurs caractéristiques du régime actuel ont été adoptées dans le but d’accroître la compétitivité des entreprises canadiennes qui investissent sur les marchés étrangers. En 1992, l’ancien sous-ministre du ministère des Finances, David Dodge, a fait l’observation suivante :

En ce qui concerne l’imposition des revenus de sources étrangères, le Canada […] respecte […] les normes internationales. Il s’efforce de veiller à ce que les multinationales basées au Canada demeurent viables et compétitives par rapport à celles qui sont basées dans d’autres pays […]. En même temps, les règles anti-évitement précises […] visent à protéger le système contre les abus¹⁵.

3.6   À notre avis, cette déclaration indique la façon dont le régime a été perçu depuis sa mise en œuvre et reflète les principaux objectifs de politique nécessaires à la mise en place d’un régime fiscal concurrentiel. Cette déclaration reconnaît qu’un régime doit être comparable aux régimes en place dans d’autres pays et qu’il doit protéger adéquatement l’assiette fiscale canadienne.

3.7   Le Groupe consultatif est d’avis que le plus important principe devant être adopté pour guider l’imposition des investissements directs canadiens à l’étranger est celui de s’assurer que l’imposition par le Canada des revenus de source étrangère ne soient pas désavantageuse pour les entreprises canadiennes par rapport aux régimes fiscaux de leurs concurrents étrangers. Il est possible d’accomplir ce but, en partie, en n’imposant pas aux entreprises canadiennes des charges à l’égard de leurs revenus de source étrangère supérieures aux charges qu’encourent leurs concurrents étrangers.

3.8   Il est primordial pour le Canada que ses entreprises soient concurrentielles sur le plan international. Comme nous l’avons discuté au chapitre 2, l’accès aux marchés étrangers est capital pour que les entreprises canadiennes puissent se développer et réaliser des économies d’échelle. Parce que le marché canadien est relativement petit, les entreprises canadiennes sont souvent tenues de faire affaire à l’étranger plus tôt que les entreprises établies dans des pays qui disposent de marchés intérieurs plus importants.

3.9   Les économistes ont défini trois principes économiques pouvant orienter l’établissement d’une politique sur la fiscalité internationale, lesquels figurent à l’encadré de la page suivante. Néanmoins, le Groupe consultatif a identifié la compétitivité comme étant un principe prépondérant. Bien que la compétitivité ne constitue pas un principe économique bien défini dans le contexte de la fiscalité internationale, le Groupe consultatif croit fermement que ce principe doit être considéré comme un facteur essentiel dans l’élaboration de la politique fiscale du Canada. Le Groupe consultatif estime également qu’il est approprié pour une petite économie ouverte comme le Canada de concentrer ses efforts au maintien d’un régime fiscal concurrentiel à l’échelle du monde.

3.10   Le régime fiscal applicable aux investissements à l’étranger, tout en essayant d’atteindre ses autres objectifs, doit également protéger l’assiette fiscale canadienne. Un régime de fiscalité internationale concurrentiel doit comporter des règles strictes touchant l’imposition des revenus passifs de source étrangère. Il est également critique de disposer de règles visant à mesurer et imposer adéquatement les transactions concernant la vente ou l’achat de biens et de services entre le Canada et l’étranger. Ces règles doivent aussi être comparées aux règles semblables des autres pays.

3.11   Certains observateurs s’inquiètent qu’un régime fiscal axé sur la compétitivité des investissements à l’étranger favorise les investissements à l’étranger plutôt que les investissements intérieurs et donnent lieu à des pertes d’emplois au Canada. Le gouvernement même a exprimé ces préoccupations lors de l’élaboration du régime canadien d’imposition des investissements à l’étranger. Le Livre blanc de 1969, dans lequel le gouvernement a présenté les recommandations qui ont donné lieu à la réforme fiscale de 1972, observait que :

[…] [d]ans l’avenir prévisible, la demande de capitaux au Canada continuera d’être supérieure à l’épargne nationale […] Étant donné la situation, il serait peu sage d’encourager l’exportation de capitaux nécessaires au pays.

D’autre part, les entreprises canadiennes sont souvent dans l’obligation de faire appel à d’autres pays pour se procurer des sources étrangères d’approvisionnement et pour agrandir leur marché à l’étranger. Il arrive fréquemment que les entreprises canadiennes doivent se lancer sur le marché international pour que leur activité ait l’ampleur voulue, que ne peut donner le marché intérieur. Il serait difficile à ces compagnies de concurrencer les autres sur le plan international si elles devaient assumer un fardeau fiscal plus lourd que celui de leurs concurrents¹⁶ […]

3.12   En dépit de ces préoccupations, les études canadiennes existantes indiquent que l’investissement direct canadien à l’étranger n’a pas d’effet notable sur la formation de capital au pays¹⁷. Des études internationales récentes (utilisant principalement des données micro-économiques) semblent indiquer que plutôt que de déplacer le capital à l’étranger, l’investissement direct à l’étranger a probablement un effet bénéfique sur le stock intérieur de capital¹⁸.

3.13   Une inquiétude plus courante parmi quelques Canadiens tient aux possibles répercussions de l’investissement direct à l’étranger sur l’emploi au Canada. Le Groupe consultatif n’a trouvé aucune preuve concluante que l’investissement direct à l’étranger donne lieu à l’exportation d’emplois ou augmente le chômage dans un pays exportateur de capital tel le Canada¹⁹. Tout au plus, les investissements directs à l’étranger semblent modifier la structure de l’emploi et substituer à des emplois à faible valeur ajoutée des postes à haute valeur ajoutée²⁰.

3.14   Un rapport publié en 2004 par l’Institut C.D. Howe offre un résumé de l’état de la recherche en la matière²¹ :

Bien que la décision d’impartir certaines opérations ne dépende pas des droits de propriété, il y a une opinion largement répandue selon laquelle l’investissement direct canadien à l’étranger (IDCE) pourrait mener au déménagement d’installations de production canadiennes à l’étranger et diminuer ainsi les niveaux d’emploi au Canada. Cependant, comme l’observent Gunderson et Verma (1994), cet argument nous ramène au « sophisme de l’emploi en quantité fixe », selon lequel le nombre d’emplois dans une économie est fixe de manière à ce qu’investir dans d’autres pays devient l’équivalent d’exporter des emplois. Ces inquiétudes se fondent en grande partie sur des prémisses implicites que l’IDCE se substitue aux exportations et à la formation intérieure de capital. Comme cela a été démontré, il s’agit de fausses prémisses.

Dans une perspective à long terme, l’argument soutenant qu’il y a perte d’emplois est beaucoup moins convaincant. À long terme, les IDCE génèrent des revenus d’investissement, encouragent les exportations et augmentent l’efficience de l’économie intérieure. En fait, l’investissement direct à l’étranger modifie la structure de l’emploi du pays exportateur de capital en réduisant les emplois à faible valeur ajoutée au profit des emplois à haute valeur ajoutée. Les emplois à haute valeur ajoutée reflètent l’avantage comparatif du Canada en ce qui concerne les emplois basés sur le savoir […] [traduction libre]

3.15   Conséquemment, le Groupe consultatif estime que le risque qu’un régime fiscal concurrentiel pour l’investissement à l’étranger ait pour effet de diminuer l’activité économique au Canada est un risque moindre que le risque de voir cette activité diminuer parce que notre régime n’est pas concurrentiel. D’autres pays reconnaissent que le prix à payer lorsqu’on met en place un régime s’écartant trop des normes internationales peut être très élevé. Par exemple, un certain nombre de sociétés ont déménagé leur société mère à l’extérieur des États-Unis afin de réaliser des économies d’impôts, particulièrement en ce qui concerne leurs revenus d’entreprise de source étrangère²². À la suite d’une série de migrations corporatives du Royaume-Uni vers l’étranger²³, le chancelier de l’Échiquier a annoncé en avril 2008 un nouveau projet d’examiner le régime fiscal du Royaume-Uni, affirmant que la capacité concurrentielle serait le thème central de tout changement découlant de cet examen²⁴.

3.16   Ces exemples montrent l’importance pour le Canada de comparer son régime d’imposition des investissements à l’étranger avec les régimes en place dans d’autres pays développés pour s’assurer qu’il ne défavorise pas les entreprises canadiennes. Bien sûr, la mise en place d’un régime fiscal concurrentiel pour les investissements à l’étranger ne signifie pas que le Canada doive prendre part à une insoutenable et potentiellement nocive surenchère « à la baisse » avec d’autres pays. Pour être concurrentielle, la politique fiscale en matière d’investissements à l’étranger ne doit pas nécessairement mettre à risque l’assiette fiscale canadienne. Il est important d’instaurer des règles strictes concernant l’imposition des revenus passifs de source étrangère et d’autres revenus dont la source est mobile. Le Groupe consultatif est d’avis qu’une politique fiscale concurrentielle en est une qui reflète des choix stratégiques quant à ses caractéristiques principales.

Des règles du jeu équitables pour l’activité économique au pays

3.17   L’investissement direct à l’étranger apporte des bénéfices importants à l’économie canadienne. Alors que la compétitivité constitue une caractéristique importante d’un régime de fiscalité internationale applicable aux investissements à l’étranger, la compétitivité intérieure doit également être prise en compte pour le régime fiscal applicable à l’investissement étranger au Canada. Reconnaissant l’importance de la compétitivité intérieure, le gouvernement a pris des mesures pour s’assurer que le Canada demeure une destination attrayante pour les investisseurs étrangers. Ces mesures comprennent notamment le maintien des réductions prévues du taux fédéral d’impôt sur le revenu des sociétés.

3.18   Le traitement fiscal des investissements directs étrangers au Canada doit contribuer à la politique visant à attirer les investissements étrangers. En même temps, le régime fiscal applicable aux investissements étrangers au Canada doit, dans la mesure du convenable, faire en sorte de traiter de façon similaire les investisseurs étrangers et leurs homologues canadiens en ce qui concerne l’imposition de leurs revenus de source canadienne.

3.19   Les entreprises canadiennes accordent une grande importance à ce que l’imposition du revenu de source canadienne soit régie par des règles du jeu équitables. Les entités étrangères qui font affaire au Canada devraient payer des impôts au Canada sur ce que l’on considère être leurs revenus de source canadienne.

3.20   Bien que les règles du jeu ne puissent jamais être parfaitement équitables, le Groupe consultatif estime que l’établissement de conditions assurant que les entreprises canadiennes et étrangères puissent concurrencer sur un pied d’égalité doit être un objectif clé du gouvernement au moment d’élaborer les politiques fiscales concernant les investissements directs étrangers au Canada.

Protection de l’assiette fiscale

3.21   Le régime canadien de fiscalité internationale doit comporter des règles permettant de définir et d’imposer adéquatement les revenus de source canadienne. Le Groupe consultatif estime que ces règles doivent inclure des régimes anti-report d’impôt sur les revenus passifs étrangers stricts, ainsi que des dispositions efficaces concernant les prix de transfert et des règles anti-évitement ciblées.

Simplicité des règles d’imposition

3.22   Le régime fiscal doit être conçu de manière à minimiser les coûts d’observation pour les contribuables et faciliter son administration et exécution par l’ARC. La possibilité de réaliser cet objectif dépend en grande partie de la complexité des lois fiscales.

3.23   La fiscalité internationale est un sujet complexe et, par conséquent, il est impossible d’éviter un certain degré de complexité au niveau des dispositions fiscales en ce domaine. Le Groupe consultatif estime néanmoins que la complexité au niveau des règles fiscales doit être évitée dans la mesure du possible, sans toutefois sacrifier les objectifs de politique fiscale. L’ARC et les entreprises ont besoin de dispositions faciles à comprendre et dépourvues d’ambiguïté. L’ARC a également besoin de solutions pratiques pour évaluer les données afin de déterminer si les règles ont bien été observées.

3.24   Les dispositions générales d’application étendue devraient être rédigées clairement afin que les entreprises, leurs conseillers et l’ARC soient en mesure de comprendre comment les interpréter et les appliquer. Lorsque des problèmes particuliers sont identifiés, l’ARC devrait émettre des directives additionnelles et des règles d’anti-évitement qui devraient pouvoir résoudre directement les problèmes en cause, sans affecter un plus grand nombre de contribuables que nécessaire. Bien que des règles simples et directes puissent résulter en des solutions approximatives tant pour les contribuables que pour le gouvernement, de telles situations doivent être évaluées vis-à-vis des gains d’efficience et des économies qu’une simplicité accrue est en mesure d’apporter.

3.25   La prévisibilité des modifications aux règles fiscales est également importante. Les nouvelles dispositions fiscales devraient être présentées et mises en œuvre rapidement, de manière à ce que les entreprises puissent être pleinement informées des conséquences fiscales de leurs décisions.

Processus de consultation ouvert

3.26   Le processus législatif menant à l’adoption des lois fiscales au Canada doit demeurer aussi ouvert et transparent que possible afin d’apporter plus de certitude aux contribuables, tout en gardant à l’esprit les incidences possibles sur les marchés des propositions budgétaires et autres nouvelles mesures. Pour offrir une certitude accrue aux entreprises canadiennes et leur éviter des conséquences imprévues, toute modification potentielle de la politique fiscale devrait faire l’objet de consultations. Un délai raisonnable devrait aussi être accordé pour étudier l’impact des propositions législatives et faire des observations en la matière, avant leur entrée en vigueur.

Analyses comparatives continues

3.27   Dans notre document de consultation, le Groupe consultatif a observé que les entreprises canadiennes doivent affronter une concurrence plus forte sur le plan international et que les politiques fiscales d’autres pays contribuent à cette intensification. Plusieurs pays envisagent de modifier ou modifient déjà leur régime fiscal pour attirer capitaux et emplois et pour encourager la croissance. La politique fiscale du Canada doit présumer que l’environnement international changera continuellement et doit conserver la capacité nécessaire pour s’y adapter. Des analyses comparatives menées régulièrement peuvent permettre de s’assurer que le régime canadien de fiscalité internationale respecte ou devance les normes internationales.

La mise en application de ces principes

3.28   Le régime canadien de fiscalité internationale, tout comme le régime fiscal canadien plus généralement, repose en grande partie sur l’autocotisation. Compromettre le processus d’autocotisation mènerait à un régime fiscal inefficace et inefficient et ne serait à l’avantage de personne.

3.29   La mise en place d’un système efficace d’autocotisation exige une attitude de responsabilité mutuelle et de coopération de la part des entreprises, de leurs conseillers et du gouvernement :

Responsabilité des entreprises et de leurs conseillers : Les membres du Groupe consultatif sont conscients que toute entreprise cherche à organiser ses affaires de manière à minimiser son impôt à payer. Il s’agit là d’un principe de longue date qui a toujours sa raison d’être. Cependant, il y a une limite à la minimisation raisonnable des impôts. Les entreprises et leurs conseillers se doivent de respecter l’objet et l’esprit des lois fiscales et de reconnaître le besoin légitime des gouvernements de protéger l’assiette fiscale canadienne.

Responsabilité du gouvernement : Le gouvernement doit accepter le fait que la plupart des entreprises essaient de respecter la lettre et l’esprit de la loi et ne minimisent pas leurs obligations fiscales de façon inappropriée. Une attitude trop négative de la part du gouvernement pourrait mettre à risque la réalisation d’un régime fiscal concurrentiel, efficient et équitable.

3.30   Lancer un appel aux entreprises pour leur demander d’être raisonnables au chapitre de leur planification fiscale, et aux administrateurs du fisc d’être moins méfiants, peut sembler naïf. Le Groupe consultatif estime que la responsabilisation mutuelle et la coopération peuvent contribuer à la mise en place d’un régime fiscal véritablement plus simple et efficient. Toute autre approche pourrait donner lieu à des règles supplémentaires, à une planification fiscale agressive, à un degré de suspicion et à des contentieux devant les tribunaux. Le Groupe consultatif estime que le régime fiscal canadien peut être amélioré. L’application de ces principes, dans un esprit de coopération et de respect mutuel, offrirait au Canada l’occasion de se distinguer face aux autres pays et de promouvoir son avantage fiscal international.

Nos recommandations

3.31   Ce rapport présente un ensemble intégré de recommandations précises visant à améliorer le régime canadien de fiscalité internationale dans plusieurs domaines. Ces recommandations ont été développées en référence aux principes mentionnés ci-dessus et confirment les conclusions générales du Groupe consultatif au sujet de l’orientation que devrait suivre le gouvernement en matière de politique fiscale internationale afin d’accroître la compétitivité, l’efficience et l’équité du régime actuel. Comme nous l’avons observé au paragraphe 1.12, le Groupe consultatif estime que le régime de fiscalité internationale actuel est adéquat et qu’il est uniquement nécessaire d’y apporter certaines améliorations. Les recommandations contenues dans ce rapport reflètent ce point de vue.

Deux directions clés se dégagent de l’application des principes adoptés par le Groupe consultatif : Le gouvernement fédéral devrait maintenir le régime actuel d’imposition des revenus de source étrangère des entreprises canadiennes et élargir la portée du régime d’exemption existant à l’ensemble des revenus tirés d’entreprises exploitées activement à l’étranger par des sociétés étrangères affiliées. Le gouvernement fédéral devrait maintenir le régime actuel d’imposition des investissements étrangers au Canada et adopter des mesures ciblées pour s’assurer que tous les revenus de source canadienne soient définis et imposés adéquatement.

3.32   Ces principes et les recommandations contenus dans ce rapport ont pour but d’améliorer le régime canadien de fiscalité internationale en offrant des résultats prévisibles et plus certains, tout en protégeant l’assiette fiscale canadienne²⁵.

 

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¹⁴ Par exemple, la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante estime que le coût encouru par les entreprises canadiennes pour se conformer à leurs obligations fiscales s’élève à 12,6 milliards $. Voir Lucie Charron, George Chow et Janine Halbesman, Le fardeau fiscal invisible : La perspective des enterprises sur le coût de la conformité fiscale, Programme d’études fiscales de la FCEI, Rapport I (août 2008), p. iv. Voir également PricewaterhouseCoopers LLP, Charge fiscale totale – Le régime canadien : complexité et compétitivité (mai 2008), p. 23.

¹⁵ Chambre des communes, Comité permanent des comptes publics, procès-verbaux et témoignages, n^o 37, 8 décembre 1992.

¹⁶ Ministère des Finances Canada, Propositions de réforme fiscale (Ottawa : Imprimeur de la Reine pour le Canada, 1969), par. 6.8-6.9.

¹⁷ Someshwar Rao, Marc Legault et Ashfaq Ahmad, « Les multinationales canadiennes : analyse de leurs activités et résultats », tiré de Steven Globerman, op. cit., pp. 63-123; Walid Hejazi et Peter Pauly, Investissement étranger direct et formation intérieure de capital, programme des publications de recherche d’Industrie Canada, document de travail n^o 36 (2002); Walid Hejazi et Peter Pauly, « Motivations for FDI and Domestic Capital Formation » , Journal of International Business Studies, vol. 34 (2003), pp. 282-289.

¹⁸ Mihir A. Desai, C. Fritz Foley et James R. Hines Jr., « Foreign Direct Investment and the Domestic Capital Stock », American Economic Review, vol. 95(2) (mai 2005), pp. 33-38; Mihir A. Desai, C. Fritz Foley et James R. Hines Jr., Foreign Direct Investment and Domestic Economic Activity, National Bureau of Economic Research working paper n^o 11717 (octobre 2005); Isabel Faeth, Consequences of FDI Australia — Causal Links Between FDI, Domestic Investment, Economic Growth and Trade, Australian National University, Department of Economics Research Paper 977 (2006).

¹⁹ Morley Gunderson et Savita Verma, « Incidence des investissements directs à l’étranger sur le marché du travail », tiré de Steven Globerman, op. cit., pp. 179-213.

²⁰ Margit Molnar, Nigel Pain et Daria Taglioni, The Internationalisation of Production, International Outsourcing and Employment in the OECD, Département des Affaires économiques de l’OCDE, document de travail n^o 561 (juillet 2007); P.S. Andersen et P. Hainaut, Foreign Direct Investment and Employment in the Industrial Countries, Bank for International Settlements working paper n^o 61 (1998).

²¹ Yvan Guillemette et Jack M. Mintz, op. cit., pp. 18-20.

²² Voir Mihir A. Desai et James R. Hines Jr., « Expectations and Expatriations : Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions », National Tax Journal, vol. 55(3) (septembre 2002), pp. 409-440. Voir aussi New York State Bar Association Tax Section, « Outbound Inversion Transactions », Tax Notes (1^er juillet 2002), pp. 127-149, et U.S. Department of the Treasury, Corporate Inversion Transactions : Tax Policy Implications (mai 2002).

²³ Au cours de la dernière année, quatre grandes sociétés britanniques ont annoncé qu’elles comptaient établir leur résidence fiscale dans la République d’Irlande (Shire plc, United Business Media plc, Henderson Group plc et, tout dernièrement, WPP Group). Dans une entrevue accordée au Financial Times le 6 octobre 2008, Martin Sorrell, président directeur général du WPP Group, a affirmé qu’un nombre plus grand de sociétés britanniques pourraient décider de déménager leur domicile fiscal à l’étranger si le gouvernement du Royaume-Uni ne rend pas son régime fiscal pour entreprises plus concurrentiel (Tax Notes International, 6 octobre 2008, p. 7 et 13 octobre 2008, p. 116).

²⁴ Communiqué de presse du HM Treasury, « Chancellor announces new business-government forum on tax », (29 avril  2008).

²⁵ Les recommandations du Groupe consultatif sont énumérées à l’annexe A dans l’ordre dans lequel elles sont mentionnées dans le corps du présent rapport.

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